Iakttagare av pensionsreformer i Europa

Universitetet i Leuven, som snart firar sitt sexhundraårsjubileum nära Bryssel, har sett många förändringar i Europa. Professorn i pensions- och socialrätt Yves Stevens, som betraktar omvärlden från Leuven, anar att det är förändringar i luften igen – pensionsskyddets bekanta referensramar har börjat knaka i fogarna.

Inom pensioner har man sedan 1990-talet på olika håll i världen haft Världsbankens så kallade trepelarmodell som ledstjärna. Modellen baserar sig på ett samspel mellan de statliga baspensionerna, arbetsmarknadsorganisationernas arbetsmarknadspensioner och privata pensionsbesparingar. Nu håller denna inflytelserika modell på att försvagas. Statliga pensioner och privata besparingar ökar sin roll.

– Jag är inte emot Världsbankens modell, men den fungerar inte längre. Det har vi sett mycket av i Östeuropa, säger Stevens.

Det nyaste fallet torde vara Estland, som 2021 försvagade sina arbetspensioner och tillät de försäkrade att ta ut sina pensionstillgångar. Arbetspensionen i Estland har ändrats i riktning mot en jämn pension och tyngdpunkten ligger nu på baspensioner och frivilligt pensionssparande.

I sitt forskningsarbete har Stevens särskilt granskat utvecklingen av arbetsmarknadspensionerna. Förra året deltog han i skrivandet av EU-kommissionens rapport om välfärdsstatens framtid. Stevens är känd för sin avvisande inställning till modeller som påstås fungera överallt.

– Inom pensioner finns det inget alternativ som är överlägset alla andra, och det finns ingen ideallösning för ett enskilt land. Pensionerna lever som en del av ländernas historia och kultur, som en del av den nationella välfärdsstaten. Därför är det skäl att utgå från landets egna utgångspunkter vid pensionsreformer.

Staten utmanar arbetsmarknadsorganisationerna

Det finns många orsaker till förändringstrenden i europeiska pensioner. Stevens anser att det mest akuta är staternas växande skuldproblem.

– Skulden driver statsmakten att ingripa i finansieringen av pensionsskyddet.

Trenden kan leda till konfrontationer med arbetsmarknadsorganisationerna.

Som exempel på kampen mellan staten och organisationerna lyfter Stevens Frankrike, som i fjol höjde pensionsåldern från 62 till 64 år utan omröstning i parlamentet och trots stora demonstrationer.

– Macron fick den höjda pensionsåldern han ville ha. Men arbetsmarknadsorganisationerna beslutar fortfarande om nivån på förmånerna i fråga om arbetsmarknadspensionerna.

En förstärkning av statsmakten innebär alltså inte att arbetsmarknadsorganisationernas ställning försvagas, betonar Stevens.

Svårt att skärpa beskattningen av arbete

En förstärkning av statens ställning inom pensionsskyddet drivs också av ett annat problem på lång sikt.

– Välfärdsstatens viktigaste finansieringskälla är arbete. Men arbetet beskattas och belastas med socialförsäkringsavgifter i många länder redan så mycket att den vägen är slut. Om man vill bevara välfärdsstaten måste man hitta andra finansieringsmetoder för den.

Arbetsmarknadsorganisationerna, som i huvudsak bygger pensionerna på inkomstströmmarna från arbetet, kan inte lätt skrapa ihop tilläggsfinansiering från andra inkomstkällor.

– Men det kan staten. Och då är det staten som bestämmer. Ur ett finansiellt perspektiv är det oundvikligt att statens roll stärks, säger Stevens.

Enligt EU-kommissionens rapport har finansieringen av pensionerna efter finanskrisen övergått från socialförsäkringsavgifter till skattefinansiering. Samma sak framgår av en utredning som Pensionsskyddscentralen nyligen publicerat: statens andel av de totala pensionsutgifterna har ökat i Norge, Nederländerna, Tyskland och Frankrike. Mönstret finns också i Finland, men lindrigare.

 

Avkastningen löser bekymren?

Men om det råder brist på pengar, skulle det då inte vara bättre för de europeiska länderna att fondera mer pensionsavgifter? Starta börsmaskinen och avkastningen löser bekymren?

– Det kan vara förnuftigt att fondera, men först måste det finnas något att fondera. Varför lyckades Sverige i tiderna bygga upp sin premiepension? För att de hade råd med det. Reformer som syftar till en kraftig ökning av fonderingen är svåra när staten har brist på pengar.

Stevens påminner om pensionssystemens stigberoende. Tidigare val begränsar de framtida valmöjligheterna.

– Alternativen är inte gratis, stora socialskyddsreformer kan visa sig vara dyrare än väntat. Det är ofta bättre för beslutsfattarna att göra parametriska förändringar än att genomföra strukturella reformer. Det är också ett politiskt val. Demokratier som Europa klarar inte revolutioner särskilt bra. I stället har vi långsamma evolutioner genom parametriska reformer. Det betyder dock inte att politikerna inte försöker sälja sina parametriska reformer som strukturella reformer.

Riskbärare efterlyses

Vid pensionsreformer betonas ofta också kravet på rättvisa. Vem bär riskerna och stabiliserar finansieringen när ekonomin drabbas av en negativ chock – arbetande, pensionärer eller staten?

Yves Stevens stöder sig i sitt svar på ekonomen Richard Musgraves regel: De förvärvsarbetandes relativa ställning till pensionstagarna får åtminstone inte försvagas. Pensionärernas och de förvärvsarbetandes relativa ekonomiska ställning förblir stabil när finansieringen stabiliseras.

Men om du bygger stabilisatorer, kopiera inte det från din granne, utan bygg det på ditt eget lands styrkor.

Stabilisatorernas styrka beror också på omständigheterna.

Med detta hänvisar Stevens till Nederländernas erfarenheter. Där försvagades arbetsmarknadspensionernas finansiella balans under finanskrisens år. Detta ledde till att en stabilisator gjorde en nedskärning av pensionerna. När centralbankerna i efterdyningarna av krisen pressade ner räntorna, och befolkningens förväntade livslängd samtidigt ökade, blev finansieringsutsikterna i Nederländerna permanent svagare. Det ledde till politiska svårigheter, en lindring av tillämpningen av stabilisatorn och till slut – en pensionsreform.

Investera i utbildning

Relationen mellan staten och arbetsmarknadsorganisationerna kan ändå ha en bättre framtid. Det är i bådas intresse att det finns tillräckligt med kompetent arbetskraft på arbetsmarknaden. Uppmärksamheten kan snart övergå från pensioner till utbildning, bedömer Yves Stevens.

– När allt kommer omkring är det enkelt. Ett land som inte bekämpar barnfattigdom kommer att finna pensionärsfattigdom. Investera i barn och ungdomar.

Investeringsbehovet påskyndas av befolkningsutvecklingen. I den grånande kontinenten kvällsskymning råder redan en skriande brist på välutbildad arbetskraft.

– Ett bra pensionssystem bygger på ett bra utbildningssystem. Och när kunniga ungdomar flyttar från skolbänken till arbetslivet, stöd dem så att karriären blir så lång som möjligt.