LUUPIN ALLA

Kunnallinen ja yksityinen yhdistymässä

Eläkejärjestelmät samalle viivalle

Tällä hallituskaudella valmistuu lakiesitys kunnallisen ja yksityisen eläkejärjestelmän yhdistämisestä. Käytännössä Keva pilkotaan ja siitä erkanee omakseen uusi työeläkevakuutusyhtiö.

teksti anne iivonen | kuvat arkistokuvat

Kevasta kuin Aadamin kylkiluusta syntyy ja sukeutuu omakseen uusi työeläkevakuutusyhtiö. Lakimuutoksen valmistelu on käynnissä ja on ajateltu, että uusi TyEL-Keva saisi koneensa käyntiin siirtymäajan jälkeen. Lähtötilanteessa uuden TyEL-yhtiön asiakaskunta koostuisi kunnista, kuntayhtymistä ja muista kuntasektorin organisaatioista.

Selvityksen toimeksianto on kirjattu Antti Rinteen hallituksen hallitusohjelmaan. Nykyinen vaalikausi päättyy keväällä 2023 pidettäviin eduskuntavaaleihin. Lainvalmistelijat tähtäävät siihen, että eduskunta saa vuonna 2022 eteensä Rinteen hallituksen esityksen eläkejärjestelmien yhdistymisestä.

Riittävän siirtymäajan jälkeen uusi yhtiö kilpailisi samalta viivalta kuin nykyiset eläkeyhtiöt Elo, Ilmarinen, Varma ja Veritas.

Yhdistymisen selvittely on käynnissä. Aikataulua ei ole vielä linjattu työryhmässä, mutta on arvioitu, että yhtiö voisi syntyä esimerkiksi vuonna 2024. Jos niin tapahtuu ja esimerkiksi kolmen vuoden siirtymäaikaa­ ­sovelletaan, niin kuntatyönantajat voisivat vuonna 2027 vakuuttaa työntekijänsä missä tahansa työeläkevakuutusyhtiössä – tai yksityiset työnantajat TyEL-Kevassa.

Pyrkimys uudistaa järjestelmää on työeläkejärjestelmän toimijoiden yhteinen, mikä antaa hyvät mahdollisuudet lainvalmistelulle seuraavien kahden vuoden aikana. Yhdistymistä varten perustetun kolmikantaisen työryhmän määräaika päättyy vuoden 2021 lopussa.

Vakuutettuihin eli palkansaajiin muutos ei vaikuta, koska eläke-etuudet säilyisivät entisellään. Myöskään kuntien eläkkeiden TyEL-tasoa paremman eläketurvan osuuteen muutos ei vaikuttaisi, sillä se jäisi edelleen julkis-Kevaan verorahoin ylläpidettäväksi.

Kuntapuolella tyypillisiä ovat pitkät eläkevastuut johtuen esimerkiksi siitä, että elinikä naisvaltaisilla aloilla on keskimääräistä pidempi.

Eläkejärjestelmien yhdistäminen yhdenmukaistaisi pitkällä aikavälillä myös eläkemaksut. Nykyisin Keva perii jäsenyhteisöltään eli kuntatyönantajilta palkkaperusteisena maksuna saman kuin työeläkeyhtiöt omilta asiakkailtaan keskimäärin. Kuitenkin kokonaisuudessaan – myös eläkemenoperusteinen maksuosuus huomioituna – kuntasektori maksaa noin neljä prosenttiyksikköä kalliimpaa (keskimäärin 28,35 %) eläkemaksua Kevalle kuin yksityisaloilla vakuuttavat työnantajat eläkeyhtiöilleen. Yksityisaloilla keskimääräinen työeläkevakuutusmaksu on 24,40 prosenttia palkkasummasta.

Uusi TyEL-Keva saisi mukaansa TyEL:n mukaisesti muodostuneen eläkevastuun ja sen katteen sekä vakavaraisuuspääoman. Mitä suuruusluokkaa ne olisivat, sitä ei vielä tiedetä. Vakavaraisuusaste voisi määräytyä esimerkiksi nykyisten työeläkevakuutusyhtiöiden mediaanin mukaisesti. Näin uuden yhtiön kilpailuasema suhteessa muihin eläkeyhtiöihin olisi mahdollisimman tasaveroinen.

Vastaavasti jollain mekaniikalla Kevan varoista irrotettaisiin osa pääomasta ns. neutraloimismaksuna, jotta yhdistymisen seurauksena TyEL-maksun taso ei nousisi.

Eläketurvakeskuksen pitkän aikavälin laskelmien perusteella on jo ennakoitavissa, että vuosina 2050–2085 myös TyEL-maksu nousisi yli 30 prosentin palkkasummasta. Tulevaisuus voi siis tuoda vastaan nykyistä selvästi korkeammat vakuutusmaksut.

Valmistelutyöryhmän puheenjohtaja, johtaja Hannu Ijäs ei halua nimetä, kuka voittaa tai häviää yhdistymisessä. Ijäksen mukaan kyse on koko työeläkejärjestelmän kantokyvystä ja riskienhallinnasta pitkällä aikavälillä. Sosiaali- ja terveysministeriössä (STM) eläke­vakuutusyksikön johtajana työskentelevä Ijäs korostaa, että yhdistymiselle on järkevät taloudelliset perusteet, myös eläkkeiden rahoitukseen ja eläkemenojen tarkasteluun tulisi nykyistä enemmän ennustettavuutta.

Kuntasektorin palvelurakenne ja palvelujen tuottamistavat ovat olleet jatkuvan uudistamisen kohteena. Työtä tehdään ja työtä teetetään eri tavoilla kuin ennen. Erillisissä eläkejärjestelmissä tällä voi olla merkittäviä vaikutuksia järjestelmien rahoituspohjaan.

– On järkevää varautua kuntatalouden mahdolliseen epätasapainoon myös työeläkejärjestelmän puolella, Ijäs sanoo.

– Supistuva järjestelmä kohtaa maksun korotuspaineen ja kasvava järjestelmä maksun alentamispaineen, Kevan rahoitusjohtaja ja yhdentymistyöryhmän asiantuntijajäsen Allan Paldanius sanoo ja jatkaa, että eläkejärjestelmien yhdistäminen poistaisi tämän rahoituspohjariskin.

Valtiovarainministeriö (VM) vastaa julkisen talouden, myös kuntien rahoituksesta. Se myös valvoo Kevan hallintoa. VM:n kunta- ja aluehallinto-osaston ylijohtaja Jani Pitkäniemi näkee asian samansuuntaisesti kuin naapuriministeriön Ijäs. Pitkäniemi jopa luonnehtii yhdistymistä tämän vuosikymmenen myönteiseksi ponnistukseksi, jonka hyödyt konkretisoituvat tulevina vuosikymmeninä.

– Yhdenmukaistamme eläkejärjestelmää kestävämmäksi ja selkeämmäksi, Pitkäniemi sanoo.

Lainsäädäntö ja aikanaan tapahtuva toimeenpano eri vaiheineen pyritään toteuttamaan neutraalisti siten, että uusi TyEL-Keva ei saisi kilpailuetua tai -haittaa. ­Pitkäniemi korostaa pyrkimyksenä olevan, että pitkällä aikavälillä kaikki voittavat työeläkejärjestelmän vahvistumisesta.

– Hyvällä lainvalmistelulla varmistamme, että eri tulokulmat – myös julkisen talouden kantokyky – on huomioitu kattavasti ja monipuolisesti, Pitkäniemi ­lupaa.

Ministeriöissä korostetaan myös sosiaalivakuuttamisen tasapuolisuuden periaatetta: lakisääteisen työ­eläkevakuutuksen hinta tulisi olla kaikille toimijoille ­sama.

Eläkeyhtiö Varman aktuaari- ja vakuutuspalvelujen johtaja Pasi Mustonen sanoo myös, että lakien yhdistäminen selkeyttäisi eläkevakuuttamista yksityisen ja julkisen sektorin rajamailla. Hän pitää kummallisena nykymenettelyssä sitä, että osa kuntaomisteisista työnantajista voi valita työntekijöilleen sovellettavan eläkelain eli kilpailuttaa eläkejärjestelmiä ja samalla niitä hoitavia eläkeyhtiöitä.

– Tämä outo rakenne poistuisi uudistuksen myötä, Mustonen sanoo.

Riskienhallinnan näkökulmasta yhdistymisellä saavutetaan leveämmät hartiat koko järjestelmälle. Työryhmän puheenjohtajan mukaan riskit jakautuisivat nykyistä tasapuolisemmin.

– Mitä suurempi kollektiivi vastaa eläkkeistä yhtenäisten sääntöjen mukaisesti, sitä vakaampi se on – ja ennustettavuus sen myötä parempaa, Ijäs toteaa.

On arveltu, että nykymenon jatkuessa vakuutettava palkkasumma tulisi kunnilla pienemään ja että eläkkeiden maksurasite siitä johtuen kasautuisi julkisen puolen eläkevakuuttajan harteille. ­Näköpiirissä olevasta kuntatalouden rakennemuutoksesta johtuen tätä on pidetty aiheellisena pelkona.

Isossa kuvassa aihe liittyy myös työn muutokseen. VM:n kunta- ja aluehallinto-osastolla on vireillä muitakin kuntatalouden uudistushankkeita, niistä suurimpana sote- ja maakuntauudistukset. Pitkäniemi luonnehtii, että pitkissä ajallisissa uudistuksissa yleensä jokin yhteiskunnan osa-alue saattaa jäädä laahaamaan ja muodostaa rajapintoja muiden uudistumisen esteeksi.

– Eläkejärjestelmien yhdistämisessä on kysymys myös näiden rajapintaerojen poistamisesta, Pitkäniemi sanoo.

Isoihin hankkeisiin liittyy myös epävarmuutta. Kukaan ei tiedä varmasti etukäteen, miten lopulta tulevaisuudessa käy vaikkapa palkkasumman kehityksen osalta. Pitkäniemen mukaan asiaan kuuluu, että isojen uudistuksien valmistelussa pitää sietää tietty määrä kroonista epävarmuutta.

– Tietysti näin pitkälle aikavälille ulottuvassa uudistuksessa epävarmuuden hallinta ja hyväksyminen korostuu, hän sanoo.

Kun ja jos yhdistyminen kaavailulla sisällöllä tapahtuu, poistuisi samalla Kevalta nykylainsäädännön mukainen ammatillisen työkyvyn ja työkyvyttömyyseläkekriteerien määrittely. Tässäkin Keva ja eläkeyhtiöt asettuisivat samalle viivalle. Nykyisin kuntasektorilla työskentelevien työkykyä arvioidaan suhteessa omaan ammattiin, kun taas yksityisaloilla arvioidaan jäljellä olevaa työkykyä mihin tahansa ammattiin ja työhön.

– Minusta se on linjassa sen pyrkimyksen kanssa, että työuria pitää saada pidemmiksi, työryhmän asiantuntijajäsen Pasi Mustonen toteaa.

Kun Kevasta pilkotaan omaksi yhtiökseen TyEL-Keva, siitä tulee muiden eläkeyhtiöiden kirittäjä. Näin alalle syntyy uusi asetelma ja kilpailutilanne.

– Hajautetussa työeläkejärjestelmässä aito kilpailu on hyvä asia, koska se tehostaa työeläkejärjestelmän toimeenpanoa, Mustonen sanoo.

Aktuaarin näkövinkkelistä hän pitää yhteistyöhanketta yhtenä uransa mielenkiintoisimmista uudistushankkeista.

– Kaksi niin erilaista järjestelmää yhdistetään. Siihen liittyvät rahoitukselliset kysymykset ovat erityisen haasteellisia, mutta myös juridiikan ja kansantalouden näkökulmat ovat todella kiinnostavia, Mustonen sanoo.

– Työeläkejärjestelmien yhdistäminen on oikeastaan ainoa keino saattaa kuntatyönantajien eläkemaksut yksityisen sektorin tasolle, painottaa Kevan Paldanius.

Valmisteluraportti valmistuu työryhmätyönä vuoden 2021 lopulla. Vasta silloin tulee tietoon aikatauluehdotukset sekä tarkemmat laskelmat yksityiskohdista niin juridiikan, rahoituksen kuin kansantaloudenkin näkökulmista.

– Kun lopulta niin pitkälle pääsemme, seuraa perusteellinen lausuntokierros. Sen päätteeksi eduskunta saa lakiesityksen pykälien muotoon kirjoitettuna hallituksen esityksenä, Ijäs ennakoi.

Eläkejärjestelmien yhdistymistä valmistellaan kolmikantaisessa työryhmässä STM:n Hannu Ijäksen puheenjohdolla. Työ alkoi elokuussa ja ryhmä saa työnsä päätökseen vuoden 2021 lopulla.
Eläkejärjestelmien yhdistymistä valmistellaan kolmikantaisessa työryhmässä STM:n Hannu Ijäksen puheenjohdolla. Työ alkoi elokuussa ja ryhmä saa työnsä päätökseen vuoden 2021 lopulla.
VM:n Jani Pitkäniemi näkee yhdistymisen hyvänä ponnistuksena, ­jolla varaudutaan kuntatalouden ­epätasapainoon. Hän korostaa hyvää lainvalmistelua, jossa otetaan huomioon kattavasti eri painotukset.
VM:n Jani Pitkäniemi näkee yhdistymisen hyvänä ponnistuksena, ­jolla varaudutaan kuntatalouden ­epätasapainoon. Hän korostaa hyvää lainvalmistelua, jossa otetaan huomioon kattavasti eri painotukset.
Kevan Allan ­Paldanius painottaa, että yhdistäminen on keino saattaa kuntatyönantajien eläkemaksut yksityisen sektorin kanssa samalle ­viivalle.
Kevan Allan ­Paldanius painottaa, että yhdistäminen on keino saattaa kuntatyönantajien eläkemaksut yksityisen sektorin kanssa samalle ­viivalle.

Kolmikantainen valmistelu alkanut

Hallitusohjelman mukaisesti tällä vaalikaudella on aikomuksena yhdistää kunnallisen ja yksityisen sektorin nykyiset erilliset työeläkejärjestelmät.

Yhdistymistä valmistelemaan on sosiaali- ja terveysministeriön ja valtiovarainministeriön yhteisellä asettamispäätöksellä koottu 18-jäseninen selvitystyöryhmä.

Tämä ns. kolmikantainen ryhmä koostuu valtiovallan ja työmarkkinajärjestöjen edustajista sekä työeläkealan asiantuntijoista. Ryhmän (ja sen alaryhmien) työskentely alkoi elokuussa. Toimikautensa aikana sen tehtäväksi on annettu laatia ehdotus yhdistymisestä hallituksen esityksen muotoon vuoden 2021 loppuun mennessä.

STM:n verkkopalvelussa on saatavilla työryhmän asettamispäätös sekä lähempiä tietoja yhdistymishankkeesta haulla Eläkejärjestelmien yhdistämistä valmisteleva työryhmä.

Valmistelu
työryhmän kokoonpano

Hannu Ijäs, johtaja, STM (puheenjohtaja)

Jani Pitkäniemi, osastopäällikkö, VM (varapuheenjohtaja)

Inka Hassinen, neuvotteleva virkamies, STM (sihteeri)

Jouko Hämäläinen, työmarkkina­lakimies, KT Kuntatyönantajat

Ulla Hämäläinen, finanssineuvos, VM

Samppa Koskela, lakimies, STTK

Sinikka Näätsaari, työura- ja eläke­asioiden päällikkö, SAK

Katri Ojala, johtava asiantuntija, Akava

Vesa Rantahalvari, johtava asian­tuntija, EK

Tarja Taipalus, ylimatemaatikko, STM

Antti Tanskanen, asiantuntija, EK

Asiantuntijajäsenet:

Heli Backman, johtaja, Eläketurvakeskus

Marja Isomäki, lainsäädäntöneuvos, VM

Pasi Mustonen, johtaja, Varma (yksityiset ­työeläkevakuutusyhtiöt)

Allan Paldanius, rahoitusjohtaja, Keva

Minna Punakallio, pääekonomisti, Kuntaliitto

Erik Strömberg, hallitusneuvos, STM

Suvi-Anne Siimes, toimitusjohtaja, TELA.